日前，李克強(qiáng)總理在出席2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭時強(qiáng)調(diào)：中國全面深化改革未有窮期，政府應(yīng)帶頭自我革命，開弓沒有回頭箭。他同時給制度建設(shè)開出三張清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，這一“捆綁政府的手，放開市場的腿”的舉措厘清了政府和市場的界限，詳解了簡政放權(quán)的改革思路。三張清單分別側(cè)重什么?將對我國市場環(huán)境產(chǎn)生怎樣的影響?
三張清單要解決什么?
今年7月，上海自貿(mào)區(qū)推出2014版“負(fù)面清單”，對2013版“負(fù)面清單”進(jìn)行修訂“瘦身”后，特別管理措施由原先的190條調(diào)整為139條，調(diào)整率達(dá)26.8%，其中實質(zhì)性取消了14條管理措施，放寬了19條管理措施，進(jìn)一步開放的比率為17.4%。而在“負(fù)面清單”施行前，外資準(zhǔn)入管理原有1000多項審批。在“負(fù)面清單”制度實施后，企業(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)一步放寬。
據(jù)了解，新一屆政府執(zhí)政一年多來，我國已先后取消和下放7批共632項行政審批等事項。而在不久前舉行的2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上，李克強(qiáng)總理給出了三張清單的簡政放權(quán)利器。
這三張清單分別解決什么問題?用李克強(qiáng)總理的話來回答，就是政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”;給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”;理出“責(zé)任清單”，明確政府怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。
政府這雙看得見的手和市場這雙看不見的手在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中如何施展終于有了更清晰的界定。有人比喻說，“三張清單”相當(dāng)于先給企業(yè)等市場主體松綁，再捆住政府亂作為的手，待政府的責(zé)任明確后，研究如何發(fā)揮政府“有形之手”的作用，確立政府與市場的新關(guān)系、新秩序。如果說負(fù)面清單、權(quán)力清單是針對政府亂作為，那么責(zé)任清單則是針對政府不作為。
國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任孫曉莉認(rèn)為三張清單十分形象地對政府和市場、政府和社會的關(guān)系進(jìn)行了界定。她表示，“責(zé)任清單”要解決的是3個層次的問題：一是管什么?明確政府的責(zé)任，那就是要種好“責(zé)任田”，當(dāng)好“服務(wù)員”;二是怎么管?要創(chuàng)新完善政府管理方式;三是管不好怎么辦?要有問責(zé)追究的制度。針對目前實踐運行當(dāng)中產(chǎn)生和發(fā)現(xiàn)的一些問題和現(xiàn)象，“責(zé)任清單”可以起到很好的糾偏作用。
在國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤看來，三張清單三位一體，具有清晰的改革邏輯。“負(fù)面清單”從經(jīng)濟(jì)改革切入，瞄準(zhǔn)政府與市場關(guān)系，打破許可制，擴(kuò)大了企業(yè)創(chuàng)新空間。“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”從行政體制改革切入，瞄準(zhǔn)規(guī)范政府權(quán)力，做出明細(xì)界定，是自上而下的削權(quán)。
中央黨校教授辛鳴表示，三張清單從限制權(quán)力、拓寬創(chuàng)新的活力到明確各自主體的責(zé)任，一環(huán)扣一環(huán)，為創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新營造了良好的空間，形成了良好的氛圍，并提供了很好的助力。三張清單背后的邏輯，其實就是激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新、推動發(fā)展的邏輯。
怎樣影響著市場?
今年3月1日，我國放寬注冊資本等市場準(zhǔn)入條件，有力地激發(fā)了市場的創(chuàng)業(yè)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。據(jù)統(tǒng)計，今年3月到7月全國新登記市場主體553.19萬戶，同比增長18.57%;資本總額9.05萬億元，同比增長58.61%，其中新登記企業(yè)160.61萬戶，市場主體里包括個體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和企業(yè)。
官方數(shù)據(jù)顯示，上海自貿(mào)區(qū)的外商投資已有283個項目落地，外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制后，投資熱情極大地迸發(fā)，新設(shè)外商投資企業(yè)數(shù)同比增加10倍。這都被認(rèn)為是“負(fù)面清單”運營一年以來取得的成效。
“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”實際是政府簡政放權(quán)的操作指南。數(shù)據(jù)表明看出，簡政放權(quán)后，市場準(zhǔn)入門檻降低，極大地激發(fā)了市場活力，市場環(huán)境更公平開放。
孫曉莉認(rèn)為，通過簡政放權(quán)，政府可以助力市場，為市場主體“松綁”，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。通過簡政放權(quán)，政府可以給力社會，為社會主體“加油”，讓社會的創(chuàng)造力充分涌動。這是對政府與市場、社會三者之間關(guān)系的一種厘清，也是對中央和地方之間關(guān)系的一種明確，有利于真正讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力充分釋放，助推我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展躍上一個新平臺。
國家統(tǒng)計局日前在河北、遼寧、浙江和甘肅進(jìn)行的一項社會調(diào)查結(jié)果顯示，感受到取消和下放行政審批事項影響的企業(yè)中，對政策措施落實情況表示“滿意”“基本滿意”的分別達(dá)39%和42.6%，滿意率達(dá)81.6%，側(cè)面反映了企業(yè)作為改革的當(dāng)事人和受益者對取消下放行政審批事項的認(rèn)可。
是不是簡政放權(quán)之后，給企業(yè)松了綁，政府就可以做甩手掌柜了?答案是否定的。權(quán)力有“放”就有“管”，不斷取消行政審批事項后，市場的秩序如何監(jiān)管維護(hù)，這是對政府轉(zhuǎn)變管理理念的重大挑戰(zhàn)。“責(zé)任清單”規(guī)范了政府的監(jiān)管責(zé)任，明確了監(jiān)管范圍。
以工商登記制度改革為例，《企業(yè)信息公示暫行條例》及其5個配套文件今年10月1日起開始施行，這也被認(rèn)為是今年3月1日實行注冊資本認(rèn)繳登記制以來，市場主體“寬進(jìn)”之后的“嚴(yán)管”方案。完善企業(yè)信用信息公示制度，建立經(jīng)營異常名錄和嚴(yán)重違法企業(yè)的“黑名單”，嚴(yán)格執(zhí)行黑名單企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的限制登記制度，明確了市場退出機(jī)制。以遼寧省探索三張清單聯(lián)動的數(shù)據(jù)來看，今年以來，遼寧省共立案查處各類違法案件7490件;檢測廣告15.4萬條，廣告違法率降至10%，市場監(jiān)管取得一定成效。
常修澤表示，“責(zé)任清單”對權(quán)力被削弱后無所事事以及認(rèn)為政府“無形的手”可有可無的這兩種心態(tài)很有針對性。
“只有劃出了權(quán)力的邊界，權(quán)力才不會被濫用，這樣就管住了公權(quán)。給企業(yè)留出空間，創(chuàng)新就會更加有活力。明確了各自的主體責(zé)任，整個社會的經(jīng)濟(jì)就會呈現(xiàn)良性發(fā)展。”鐘鳴說。
怎樣持續(xù)推進(jìn)?
“三張清單”的提出很不容易，要把“三張清單”真正貫徹落實下去恐怕更難，難度在于如何真正管住政府的權(quán)力。他認(rèn)為，要管住政府的權(quán)力，要在法律上下大功夫。要想讓針對企業(yè)“負(fù)面清單”不至于變成新的“鐐銬”，就要認(rèn)真研究企業(yè)發(fā)展和市場發(fā)展的規(guī)律，進(jìn)一步提高對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識。
日前，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室新聞發(fā)言人李章澤透露，國務(wù)院有關(guān)部門將加強(qiáng)“放管”銜接。一是要按照職責(zé)分工，把已出臺的政策措施落到實處;二是在行政審批改革過程中，對取消下放的每一個項目都要同步研究、同步提出加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施，并同步落實;三是注重同步推進(jìn);四是進(jìn)一步強(qiáng)化部門和地方事中事后的監(jiān)管責(zé)任，對每一項事中事后監(jiān)管措施，都要在實施運行中及時跟蹤了解、檢查落實。
“三張清單”是監(jiān)管創(chuàng)新，也是管理挑戰(zhàn)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理方式由來已久，并非一朝一夕就能實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。
中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳認(rèn)為，三張清單的簡政放權(quán)推進(jìn)過程中存在的一些問題不容忽視。如一些部門和地方改革目標(biāo)不明確、部門和地方間改革進(jìn)展不平衡、改革橫向配套不夠、縱向聯(lián)動不夠、法律法規(guī)滯后、監(jiān)管能力落后等，都要在下一步工作中著力解決。他建議，統(tǒng)一規(guī)范行政審批事項;繼續(xù)取消下放資質(zhì)資格;增強(qiáng)改革的配套性、協(xié)同性、聯(lián)動性;加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè);提高審批行為的規(guī)范性;加大地方改革力度。
“如何研究創(chuàng)新監(jiān)管方式，處理好管與放的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)綜合效益的最大化是很大的挑戰(zhàn)。”孫曉莉說，目前，一些政府部門和干部“會批不會管”，“對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫”，有的認(rèn)為取消下放行政事項后，部門就沒有責(zé)任了;還有的雖有管的意識，但是對于如何管并不清楚。另一個挑戰(zhàn)是，政府如何在監(jiān)管中學(xué)會借力。政府要善于借助社會的力量，發(fā)揮合力。
國家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣認(rèn)為，對于一些政府部門的“心理不適”或權(quán)力依賴，下一步要在聽取社會各方面意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動行政審批事項的取消和下放，逼著這些部門承擔(dān)新責(zé)任。對于監(jiān)管能力不足的，則要以更加開放的心態(tài)對外學(xué)習(xí)借鑒。
