煤炭占我國一次能源消費的66%，是形成霧霾的重要原因之一，對這類大氣污染或可稱為“煤霧”。為了治理霧霾，應(yīng)當(dāng)將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發(fā)電的比重，特別是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展大容量、高參數(shù)的燃煤火電機組。對這些措施各方面已經(jīng)形成共識，國家也制定了相關(guān)政策，但由于體制原因，落實中并不順利。

　　發(fā)電用煤約占煤炭消費的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大，百萬千瓦超超臨界機組每千瓦時煤耗可以低于300克，而小火電機組有的要達到400多克。大機組的污染處理能力也優(yōu)于小機組，甚至可以達到近零排放。如果讓大機組多發(fā)電，小機組少發(fā)電或者不發(fā)電，等于減少了污染排放。但事實上，百萬千瓦機組與小火電機組相比發(fā)電時間相差不多，近年來甚至出現(xiàn)下降。這主要是由于各地政府經(jīng)濟運行主管部門要向每一臺機組下達發(fā)量電計劃，平均分配發(fā)電時間，電網(wǎng)按計劃進行調(diào)度。計劃內(nèi)的電量按國家定價上網(wǎng)，計劃外的電量要低于國家定價上網(wǎng)。這使得高效節(jié)能機組的發(fā)電能力得不到充分發(fā)揮。

　　鋼鐵、水泥、化工用煤約占煤炭消費的30%。大型重華化工企業(yè)在污染處理能力和效率方面明顯優(yōu)于小企業(yè)，但是小鋼鐵、小水泥、小化工在各地屢禁不止。比如河北省就有大量小煉鋼，成為京津冀地區(qū)重要污染源。之所以出現(xiàn)這種格局，主要是重化工項目審批權(quán)高度集中于國家有關(guān)部門，大型項目往往多年得不到批準。重化工屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，地方不給批地，而市場對這些產(chǎn)品需求旺盛，于是大量達不到環(huán)保要求的小企業(yè)在各地遍地開花。

　　為了更清潔地利用煤炭，一些企業(yè)新上了煤制油、煤制氣項目。由于我國油氣體制改革滯后，油氣管網(wǎng)掌握在少數(shù)上下游一體化經(jīng)營的企業(yè)手里，不向第三方開放。已經(jīng)生產(chǎn)出來的煤制氣難以順利地銷往目的地。即便運到了銷售地，一般一個城市就一個燃氣公司，進入家庭的天然氣必須從這一家公司購買。油氣管輸和城市管網(wǎng)的壟斷經(jīng)營壓縮了煤制氣企業(yè)的利潤空間，形成了對煤炭轉(zhuǎn)化的制約。

　　解決煤炭的清潔利用問題，除了在技術(shù)上要加強研發(fā)推廣，關(guān)鍵還是要深化改革。一是改革電力調(diào)度方式，實行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，讓高效、清潔、節(jié)能的火電機組優(yōu)先上網(wǎng)發(fā)電。現(xiàn)在地方下達的發(fā)電量計劃沒有“三定”方案和法定許可作為依據(jù)，在簡政放權(quán)和電力體制改革中應(yīng)予取消。二是下放大部分能源和重化工業(yè)審批權(quán)，減少各種不合理的前置審批，使規(guī)模大、污染處理能力強、經(jīng)濟性好的項目能夠盡快上馬。用先進的生產(chǎn)能力占領(lǐng)市場，淘汰落后的生產(chǎn)能力。三是深化網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的改革。按照三中全會要求，油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)應(yīng)當(dāng)“網(wǎng)運分離、放開競爭性業(yè)務(wù)”。國家對網(wǎng)絡(luò)運輸實行單獨定價、單獨核算，并要求他們向第三方無條件開放。

　　如果說煤炭使用是霧霾的成因，那么不合理的體制也是霧霾的成因，在我們較多地從技術(shù)角度研究治霾措施時，不應(yīng)當(dāng)忽視對改革思路的研究。

　　（這是2014年11月14日，在第二屆中國未來能源論壇“治霾路徑與煤炭革命”討論會上的發(fā)言。 作者：范必，中國國際經(jīng)濟交流中心特邀研究員，主要從事宏觀經(jīng)濟、能源、環(huán)保等公共政策方面的研究。）